El 7 de noviembre de 2024, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) dictó sentencia en los asuntos acumulados C-289/23 y C-305/23, en los que se analiza la compatibilidad de la reforma del Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (TRLC) operada por la Ley 16/2022 con la Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre marcos de reestructuración preventiva, exoneración de deudas e inhabilitaciones, y sobre medidas para aumentar la eficiencia de los procedimientos de reestructuración, insolvencia y exoneración de deudas, y por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132.

Contexto de la Sentencia

La Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, establece un marco para la reestructuración preventiva y la exoneración de deudas, con el objetivo de aumentar la eficiencia de los procedimientos de reestructuración, insolvencia y exoneración de deudas. Esta directiva busca armonizar las legislaciones de los Estados miembros en materia de insolvencia, garantizando que los empresarios y particulares insolventes tengan acceso a mecanismos que les permitan obtener una segunda oportunidad.

Sin embargo, la directiva permite que los Estados miembros excluyan determinadas categorías de deudas y de deudores de la exoneración, siempre que dichas exclusiones estén debidamente justificadas y persigan un interés legítimo. En este contexto, España estableció en  la reforma del TRLC operada por la Ley 16/2022 que los créditos públicos no sean susceptibles de exoneración plena y excluyó del acceso a la exoneración a deudores que, en los diez años anteriores a la solicitud de la exoneración, hubieran sido sancionados por resolución firme por infracciones tributarias graves o muy graves, de seguridad social o del orden social, o cuando en el mismo plazo se hubiera dictado acuerdo firme de derivación de responsabilidad, salvo que en la fecha de presentación de la solicitud de exoneración hubieran satisfecho íntegramente su responsabilidad.

Los Juzgados de lo Mercantil n.º 1 de Alicante y n.º 10 de Barcelona plantearon al TJUE varias cuestiones prejudiciales relacionadas con la interpretación de la Directiva 2019/1023, en relación a la exclusión del acceso a la exoneración del crédito público y de los deudores sancionados por infracciones tributarias graves o sujetos de una derivación de responsabilidad tributaria.

Pronunciamiento del TJUE

El TJUE concluye, en esencia, que:

• El artículo 23 de la Directiva no se opone a una normativa nacional que excluye el acceso a la exoneración de deudas a un deudor que ha tenido un comportamiento negligente o imprudente, como cuando en los diez años anteriores a la solicitud de la exoneración ha sido sancionado mediante resolución administrativa firme por infracciones tributarias graves o muy graves, de seguridad social o del orden social, o se ha dictado en su contra un acuerdo firme de derivación de responsabilidad; o que impone el pago de los créditos públicos no privilegiados para poder acogerse a la exoneración de deudas; siempre que esas excepciones estén debidamente justificadas con arreglo al Derecho nacional.

• El artículo 23.4 de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que la relación de categorías específicas de créditos que figura en él no tiene carácter exhaustivo y los Estados miembros tienen la facultad de excluir de la exoneración de deudas categorías específicas de créditos distintas de las enumeradas en esa disposición, como los créditos de Derecho público, basándose en que la satisfacción de estos créditos tiene una especial relevancia para una sociedad justa y solidaria, asentada en el Estado de Derecho, siempre que tal exclusión esté debidamente justificada con arreglo al Derecho nacional.

• Cuando un legislador nacional decide ejercer la facultad regulada en el artículo 1.4 de la Directiva y extiende la aplicación de los procedimientos que permiten la exoneración de las deudas contraídas por empresarios insolventes a las personas físicas insolventes que no sean empresarios, las normas aplicables a esas personas físicas deben ajustarse a las disposiciones de la Directiva.

Trato privilegiado a los acreedores públicos

En particular, ante el planteamiento de los Juzgados españoles de que la regulación española de la Exoneración del Pasivo Insatisfecho (EPI), en la práctica, modificaba el orden de prelación de los créditos concursales, el TJUE recuerda que “el procedimiento concursal y el procedimiento de exoneración de deudas son dos procedimientos distintos que persiguen sus propios objetivos. El hecho de supeditar la concesión de la exoneración de deudas al pago de créditos públicos no afecta a la calificación de estos créditos como «privilegiados», «ordinarios» o «subordinados» a raíz de una declaración de insolvencia. Por consiguiente, no parece que la obligación de pago de créditos públicos no privilegiados para poder acogerse a una exoneración de deudas implique una modificación del orden de prelación de los créditos a raíz de un procedimiento concursal.”

De igual modo, el TJUE recuerda que los Estados miembros tienen la facultad de establecer disposiciones que denieguen o restrinjan el acceso a la exoneración en circunstancias bien definidas distintas de las enumeradas en la Directiva, incluso aunque suponga conceder un trato privilegiado a los acreedores públicos con respecto a los demás acreedores, no sólo excluyendo a los créditos públicos de la exoneración sino impidiendo igualmente el acceso a la exoneración a determinados deudores de la Hacienda Pública, siempre que tales exclusiones se refieran a «determinadas circunstancias bien definidas» y que estén «debidamente justificadas» con arreglo al Derecho nacional, de modo que quede garantizado el equilibrio entre la protección de los intereses públicos y el derecho de los deudores a una segunda oportunidad.

Justificación del tratamiento privilegiado del crédito público

En este sentido, el TJUE ya reconoció en su sentencia de 11 de abril de 2024 (asunto C-687/22) la conformidad con la Directiva del sistema español de privilegio del crédito público en relación al EPI, señalando en su apartado 54 que “En la medida en que ha quedado acreditado que el legislador español justificó la exclusión de la exoneración de deudas de los créditos de Derecho público en el preámbulo de la Ley 16/2022, parece, a priori, que dicho legislador ha aportado una justificación con arreglo al Derecho nacional…”.

Dicha justificación, además, no deriva sólo de la propia Ley 16/2022 sino que, como ya admitió el TJUE en la sentencia de 8 de mayo de 2024, (Instituto da Segurança Social y otros, C 20/23), también resulta del conjunto del ordenamiento español, que contempla, tanto a nivel Constitucional como legal, dicho estatus privilegiado de los créditos públicos.

Con carácter general, porque la contribución de todos los ciudadanos al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad constituye una obligación de rango constitucional, impuesta por el art. 31 CE.

Dichos principios tienen un reflejo general en el art. 3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) que establece como principios del sistema tributario los de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad, llegando incluso a prohibir “cualquier instrumento extraordinario de regularización fiscal que pueda suponer una minoración de la deuda tributaria devengada”. Así, la STC 73/2017, de 8 de junio de 2017 señaló que

“… Con ello, el efecto que ha producido en quienes se han acogido a la regularización es, como hemos advertido anteriormente, la condonación parcial de la obligación tributaria principal y la condonación total de las eventuales consecuencias accesorias asociadas al incumplimiento existente hasta el momento de la regularización.

En la citada STC 189/2005, FJ 8, consideramos que las modificaciones operadas por el Real Decreto-ley 7/1996, de 7 de junio, en el régimen tributario de los incrementos y disminuciones patrimoniales en el IRPF, habían afectado a la esencia del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el artículo 31.1 CE; se había alterado el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes. No podemos ahora llegar a una conclusión distinta; la previsión contenida en la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2012 ha incidido directa y sustancialmente en la determinación de la carga tributaria que afecta a toda clase de personas y entidades (físicas y jurídicas, residentes o no residentes), al sustituir las cantidades que, conforme a la normativa propia de cada tributo, se habrían devengado por las rentas generadas –aunque ocultadas a la hacienda pública– por un gravamen único del 10 por 100, exento de intereses, recargos y sanciones (administrativas y penales).

Debe concluirse, en suma, que con esta medida normativa se ha afectado a la esencia misma del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el artículo 31.1 CE, al haberse alterado el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes, en unos términos que resultan prohibidos por el artículo 86.1 CE.”

Por otro lado, con carácter específico, el art. 77 de la LGT reconoce el carácter privilegiado de los créditos tributarios y otros preceptos, como el 18 de la LGT o el 7 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establecen el principio general de la indisponibilidad del crédito público y la excepcionalidad de la concesión de exenciones, condonaciones, rebajas o moratorias en el pago de los derechos a la Hacienda Pública.

Conclusión

La sentencia del TJUE de 7 de noviembre de 2024 en los asuntos C-289/23 y C-305/23 ha confirmado la facultad de los Estados miembros para excluir a los créditos públicos y a determinados deudores de la Hacienda Pública de los procedimientos de exoneración de deudas, siempre que dichas exclusiones se refieran a circunstancias bien definidas, estén debidamente justificadas y persigan un interés legítimo, decisión que refuerza la posición de la normativa española en materia concursal.